La Notion d’Exécution du Budget de L’Etat
- La notion d’exécution budgétaire fait appel à divers corps qui se situent tout au long de la chaîne dépenses. Il s’agit ici :
- des administrateurs de crédits
- des contrôleurs financiers
- de l’ordonnateur
- des comptables
- des contrôleurs
- Les intervenants dans ce processus sont de 3 catégories
- 1) l’ordonnateur principal (Président de la République)
- l’ordonnateur délégué (ministre du budget )
- l’ordonnateur sub-délégué ( le directeur de L’ execution budgetaire)
- les ordonnateurs secondaires (les ambassadeurs)
- 2) les administrateurs de crédits( les Gestionnaires et DAF des Ministères sectoriels)
- 3) les comptables publics(TPN, comptables secondaires)
Les phases de prise en charge de la dépense publique:
- La procédure normale :
- Engagement;
- Liquidation;
- Ordonnancement;
- Paiement;
La procédure spéciale: les Ambassades et chancelleries.
LE CYCLE DE VIE DU BUDGET
L’exécution du budget se fait au cours de l’année en recettes (avec la collecte des impôts et taxes) et en dépenses au travers de la DEB avec les phases de la dépense (engagement, liquidation, ordonnancement et paiement).
Le suivi du budget est effectué sur base de l’exécution du budget (en recettes et en dépenses) en comparant les prévisions et les réalisations.
Le contrôle du budget est la vérification de la conformité de l’exécution du budget par rapport aux prévisions.
Les conditions d’utilisation des crédits sont les suivantes
- La Disponibilité des crédits
- La Capacité de l’administrateur ou du gestionnaire à initier la dépense (habilitation).
- Le Visa de l’ordonnateur délégué.
- La Certification du service fait.
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La réalisation à terme d’une dépense publique passe par Plusieurs phases :
Phase administrative : relève de la compétence des ordonnateurs en 3 démarches :
- Engagement de la dépense: acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle naitra une charge. L’engagement engendre donc une obligation financière pour la personne publique (par exemple : nomination d’un fonctionnaire, signature d’un contrat ou d’un marché)
- Liquidation de la dépense: opération ayant pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense. La réalité de la dette passe par la règle du « service fait » c’est à dire vérification de la réalisation de la contre-partie (par exemple fourniture livrée ou travail accompli).
- Ordonnancement ou mandatement: acte qui conditionne le paiement de la dépense par le comptable public.
Phase comptable : paiement de la dette
- Double contrôle juridique: régularité de l’ordre de paiement (accréditation de l’ordonnateur, disponibilité des crédits, respect de la règle du service fait), qualité et situation du créancier (identité, capacité, caractère libératoire du paiement c’est à dire réalisé entre les mains d’un créancier de l’administration)
- Paiement de la dépense: le comptable appose son visa (vu, bon à payer) et règle la dépense en espèces, par chèque ou virement. Le comptable peut refuser de payer si pièce manquante sauf si l’ordonnateur réquisitionne le comptable et le force à payer. Dans ce cas il substitue sa responsabilité à celle du comptable public devant la cour des comptes.
Ainsi l’exécution de la loi de finances fait intervenir deux types d’agents : l’ordonnateur et le comptable selon le principe de la séparation des deux fonctions
L’ordonnateur est l’agent qui accomplit deux catégories de fonctions lors de l’exécution de la loi de finances.
En matière de recette, l’ordonnateur est l’auteur du titre de recette par lequel il demande au comptable public de procéder à l’encaissement (au recouvrement) de ladite recette.
En matière de dépense, l’ordonnateur engage (fait naitre), liquide (vérifie la réalité de la dépense et en calcul le montant exact) et ordonne ou mandate (donne l’ordre au comptable public de payer) la dépense.
Les ordonnateurs sont aussi qualifiés d’administrateurs.
l’ordonnateur est l’interface entre l’autorité budgétaire et le comptable public. Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses. Ils sont les premiers acteurs de la comptabilité publique. L’ordonnateur est un administrateur financier, autorité tout autant administrative que financière, doté de la compétence de disposer des fonds pour les dépenses ou pour les recouvrer
A Djibouti, nous avons le système d’ordonnateur unique :
Ordonnateur principal = Ministre du budget
Ordonnateur délégué = Directeur de l’exécution budgétaire
Les DAF des ministères dépensiers (autres que le Ministère du budget) ne sont que des administrateurs de crédits. L’ordonnancement et le mandatement sont centralisés au sein du Ministère du budget.
Les ordonnateurs sont responsables de leurs actes. Ils sont soumis à deux types de responsabilité
1- Une Responsabilité politique : Suite à la commission d’une irrégularité budgétaire, un ministre peut être contraint à démissionner
2- Une Responsabilité pénale : après commission d’une faute dans l’exercice de leurs fonctions, risque de sanction conformément aux règles statutaires du droit de la fonction publique
3- Responsabilité civile : remboursement des sommes détournées après constatation d’irrégularités.
LE COMPTABLE PUBLIC.
Le comptable public est l’Autorité qui manipule des deniers publics (en espèce ou par un jeu d’écriture), qui tient les comptes de l’ensemble des opérations réalisées et qui dirige un poste comptable. Le comptable public est nommé par le Ministre du budget.
Les comptables publics sont responsables, sur leurs deniers personnels, des erreurs commises lors de l’exercice de leur fonction.
Il est soumis à une responsabilité morale.
Avant d’exercer sa fonction, le comptable doit constituer des garanties dont l’objet est de prémunir la personne publique (institution) contre une défaillance du comptable au cas où sa responsabilité serait engagée. Plusieurs garanties sont exigées :
1- Prêter serment de bien remplir sa tâche soit devant le supérieur hiérarchique soit devant le juge des comptes
2- Garantie financière : Constitution d’un cautionnement (dépôt d’une somme d’argent au Trésor public)
Il est doté de Responsabilités pécuniaires et personnelle : En cas de faute, il est tenu de rembourser, sur ses biens personnels, la somme manquante.
Il est aussi soumis à une Responsabilité pénale :
En cas de méconnaissance des dispositions du code pénal réprimant les infractions de caractère financier
LE CONTROLE BUDGETAIRE
- Les contrôles effectués à priori.
Ces contrôles sont effectués sur la phase administrative de la dépense ou tout au moins avant son extinction.
Il s’agit ici du contrôle du comptable public sur l’ordonnateur avant acception de l’ordre de paiement et des contrôles effectués par l’inspection des finances, l’inspection générale rattachées à la primature et les contrôleurs de la Présidence.
- Les contrôles effectués à posteriori.
Il s’agit des contrôles effectués par la Chambre des Comptes et de Discipline budgétaire et le Parlement
- Principes du contrôle
- Moment du contrôle: à priori (ex ante : à la fin) induit méfiance et suspicion vs à posteriori (ex post : au début) induisent plus de confiance vis à vis des acteurs financiers
- Nature du contrôle: contrôle de régularité (conformité des opérations financières aux règles juridiques et techniques applicables) ou contrôle d’efficacité ou de qualité avec vérification de l’utilisation des fonds publics (ex : évaluation financière)
- Portée des contrôles: de l’audit (constat assorti de conseils et recommandations) au contrôle budgétaire (rectifier les anomalies et sanctionnés les dysfonctionnements et les irrégularités constatés. Le contrôleur engage la responsabilité du gestionnaire de crédit : responsabilité disciplinaire (faute professionnelle/personnelle et pécuniaire) ou pénale.
- Indépendance du contrôleur vis à vis de l’organisme contrôlé pour garantir la pertinence du contrôle financier
- Redondance du contrôle: mettre en place plusieurs contrôle portant sur le même objet pour assurer l’efficacité du système. Ex : dans la chaîne des dépenses contrôle au niveau de l’engagement et de l’ordonnancement.
- Pouvoirs d’investigation du contrôleur et respect du droit du contrôlé : contrôle sur pièce et sur place, audition, levée du secret professionnel
Quels types de contrôle et par quelles institutions
Le Contrôle administratif :
Qui se déroule dans le cadre du fonctionnement normal des services administratifs et réalisés par des organismes spécialisés :
- Inspection générale des finances: corps d’inspection et de contrôle rattaché au Ministère du budget et dont la mission est de contrôler l’activités des comptables publics.
- Cour des comptes et de disciplines budgétaires exerce une mission de :
1- contrôle administratif à postériori : contrôle de la gestion.
2- contrôle juridictionnel : jugement des comptes des comptables et des actes des ordonnateurs lors de l’exécution de la loi de finances.
- Parlement: contrôle à posteriori (après) de l’exécution de la loi de finances avec l’analyse de la loi de règlement (arrêt des comptes de l’Etat)